前青州的状况：并非占据刺史之名，就能指挥地方，郡守国相才是县乡心目中的“君”。
与郡守国相不同，大批县乡中立，支持刘备的也不少。
仔细推敲其中原因，还是光武帝惹的祸。县有令长为主官，丞、尉为副官，而郡国就没有郡尉，郡丞六百石，与郡守国相差大，权力太过集中。
于是做出以下布置
青州刺史设左右长史，左长史任旐，右长史孙邵。
东莱太守刘备、郡丞郦炎，在青岛和黄县均有常驻机构。将辽南之旅顺、沓氏、平郭划入东莱，设东莱北部都尉，以司马关羽暂代。将北海东部数县划入东莱，设东莱西部都尉，张飞为都尉。
以徐岳为河渠都尉、国渊为屯田都尉
给北海相孔融，配上郡丞郗虑，两人都是善于辩论之士，而意见常不合，就可互相吵架，以限制孔融，任命昌霸暂代北海西部都尉。
给乐安太守陈纪，配上郡丞孙嵩，以司马于禁暂代都尉
给乐浪太守卢植，配上郡丞管宁，以司马太史慈暂代都尉。
给带方太守刘洪、配上郡丞孙乾，以夏侯博为都尉。
至此，每个郡守都有明确的郡丞和郡都尉，一郡皆倒戈的几率，从此大大减小。
刘备并不满足，除了青州刺史，他还是护东夷将军，一个类似军事参谋部的幕僚团队自然必不可少。